"Правовий тиждень", № 43, 2008 р.

Земельне законодавство 2008: проблеми та перспективи

Автор: Гошовський Володимир, Голова Національної правової палати, народний депутат України IV скликання

Практично усім громадянам України зрозуміло, що з купівлею-продажем землі та формуванням земельного ринку у нашій країні нічого не зрозуміло. На сьогодні складається просто парадоксальна ситуація – за світовою статистикою українські землі складають майже 20% світових чорноземів, в країні зібраний рекордний врожай зернових, а українські науковці пророкують, що от-от і перед Україною відкриються широкі перспективи на світовому ринку, пов’язані з продовольчою кризою та зростанням попиту на біопаливо. При цьому придбати омріяну землю законним шляхом в Україні майже неможливо. Та це лише верхівка усіх існуючих «земельних» проблем – бездіяльність Верховної Ради,  відкрита війна Президента з Кабінетом Міністрів України ще більше поглиблює політичну кризу, нестабільна економічна ситуація сприяє розробленню численних корупційних схем за участю судових та державних органів щодо права оренди та купівлі-продажу земельних ділянок. І вже маємо наслідок: за даними MPP Consulting,  земля належить до найризикованіших для інвестування галузей в Україні. Політична та економічна нестабільність знижують рівень зацікавленості у потенційних іноземних інвесторів, які не ризикують вкладати гроші в таку ненадійну справу.

Епопея, розпочата прийняттям Закону України „Про Державний Бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів” від 28.12.2007р. № 107-VI, не залишила шансів на встановлення справедливих, законних і чесних правил поведінки на вітчизняному ринку землі. Спочатку запевнивши всю країну та міжнародне товариство в життєвій необхідності запровадження процедури земельних аукціонів, Президент, парламент та уряд поспішили її законодавчо закріпити, та так, що й досі гаряче сперечаються про порядок їх проведення та органи, які їх мають проводити.

Мабуть, наші законодавці хотіли якнайкраще. Проте, вийшло як завжди. Цілою низкою змін до Земельного кодексу України та Закону України «Про оренду землі» український парламент намагався вирішити існуючі проблеми, але запровадив водночас і ряд нових, подолання яких займе хтозна скільки часу та коштів.

На сьогодні в Україні складається просто фарсова трагікомедія, коли Кабінет Міністрів України приймає Постанову від 22.02.2008р. № 90 «Про деякі питання проведення земельних аукціонів», а Президент її зупиняє, Кабмін знов-таки приймає Постанову № 394 від 17.04.2008р. «Про затвердження порядку проведення в 2008 році земельних аукціонів», і Президент знов її зупиняє. При цьому, обидві сторони звинувачують один одного у земельній корупції, відсутності взаємодії з органами місцевої влади, перевищенні повноважень і неконституційності, цілком забуваючи не тільки про інтереси пересічних громадян, та про те,  що такі чвари породжують ту ж саму корумпованість та перевищення повноважень органів місцевої влади, та негативно впливають на міжнародну репутацію.

В демократичній країні є нонсенсом, коли єдиний орган конституційної юрисдикції, Конституційний суд України, Рішенням від 22.05.2008р. № 10-рп/2008 визнає всі новації Верховної Ради, пов’язані з проведенням земельних аукціонів, неконституційними, а при цьому Верховна Рада України, фактично намагаючись зупинити виконання такого Рішення Конституційного Суду України, в прискорені строки, а саме – 03.06.2008р. приймає Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» № 309- VI, яким знову повертає земельні аукціони, щоправда в дещо пом’якшеному варіанті.

Здивувала чи не всю країну ситуація, коли для того, щоб розробити і прийняти Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» нашому парламенту вистачило 13 днів, а от розглянути проект Закону «Про ринок земель», що був зареєстрований у Верховній Раді ще 28.02.2008 під № 2143, або розібратися з проектом Закону «Про державний земельний кадастр» (реєстр. № 0855), який мандрує кулуарами Верховної Ради України з 2006 року, у народних депутатів банально не вистачає часу. І це при тому, що з 18 грудня 2007 року у Верховній Раді України зареєстровані близько 20 законопроектів відносно внесення змін до Земельного кодексу України. Із внесенням змін до Земельного кодексу України їх значна частина вже втратила свою актуальність, або ж потребує відповідного коригування у зв’язку із закріпленням нових норм.

Отже, відтепер відповідно до ст. ст. 124, 127 Земельного кодексу України, набуття права оренди та продаж земельних ділянок, що перебувають у  державній та комунальній власності, громадянам та юридичним особам здійснюється на конкурентних засадах, тобто – на аукціонах. Проте, як ми вже зазначали, порядок та процедура проведення земельних аукціонів на сьогодні не закріплені на загальнодержавному рівні, ліцензійні умови для провадження такої господарської діяльності не розроблені, а тому український земельний ринок просто завмер в очікуванні законодавчого вирішення ситуації, що склалась. Покращити цю ситуацію наші парламентарі не дуже поспішають, внаслідок чого країна майже рік живе з відчуттям, що земельні аукціони де-юре існують, де-факто – не відбуваються.

На сьогодні виник перелік цілком обґрунтованих питань відносно порядку проведення аукціонів. Встановивши п. 3 ст. 137 Земельного кодексу України, що проведення земельних торгів здійснює юридична особа, яка має дозвіл (ліцензію) на проведення земельних торгів, на підставі договору з відповідним органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, чи державним органом приватизації, законодавець знов-таки забув визначити орган, який же видає дану ліцензію.

Це ж саме стосується порядку продажу земельних ділянок державної або комунальної власності іноземним юридичним особам або державам. А саме: ст. 129 Земельного кодексу України розширила повноваження Кабінету Міністрів України -  відтепер продаж іноземним державам та іноземним юридичним особам земельних ділянок, що перебувають у власності держави, повинен здійснюватись Кабінетом Міністрів України за погодженням з Верховною Радою України. Виключення становлять земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації. Їх продаж іноземним державам та іноземним юридичним особам здійснюватиметься державними органами приватизації за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Тут виникає ще один парадокс - порядок погодження Земельним кодексом України також не передбачений. 

Проігноровані законодавцями й інтереси тих осіб, які отримали дозвіл на складання проекту відведення земельної ділянки, підготували проект і технічний звіт про встановлення меж, але рішення про надання земельної ділянки до внесених змін отримати не встигли. Чи повинні вони у цьому випадку дотримуватись загального порядку щодо придбання землі на аукціонах, чи можуть отримати земельну ділянку без проведення земельних аукціонів? Тому, мабуть, тут необхідно діяти двома шляхами, -  або звертатись до суду за захистом своїх прав, або ж розпочати знову збір необхідних документів, потрібних вже для участі в земельному аукціоні. Хто ж повинен відшкодувати  витрати на оформлення нікому не потрібних на сьогодні документів, законом також не передбачено.

Порядок продажу земельних ділянок державної і комунальної власності прописаний настільки заплутано, має безліч неточностей та неузгоджень, що без прийняття Законів «Про державний земельний кадастр», «Про ринок земель», затвердження Порядку проведення земельних аукціонів та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення земельних торгів, сподіватись на створення та функціонування законного земельного ринку не варто.

Що стосується неточностей, то можемо розглянути їх на конкретному прикладі українського земельного законодавства. Так, глава 21 Земельного кодексу України повністю присвячена порядку проведення земельних торгів у формі аукціонів. Пункт 2 ст. 135 Земельного кодексу встановлює, що у земельних торгах можуть брати участь громадяни і юридичні особи, які сплатили реєстраційний та гарантійний внески і можуть бути покупцями відповідно до законодавства України. Розмір внесків, строк, протягом якого мають бути сплачені дані внески, а також, куди саме вони сплачуються, чинним законодавством не передбачено. Проте, найбільше плутанини виникає при  підготовці пакету документів на земельну ділянку для продажу на аукціоні та безпосередньо при проведенні земельних торгів. Зокрема, при оформленні документів, необхідних для продажу земельної ділянки на земельних торгах, п. 4 ст. 136 Земельного кодексу України посилається на Положення про технічний паспорт земельної ділянки, яка виставляється на земельні торги, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 16.06.2002р. № 648. В той же час, п. 1 даного Положення чітко встановлено, що ним регулюється механізм складання технічного паспорта земельної ділянки несільськогосподарського призначення державної або комунальної власності, визначеної для продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) суб'єктам підприємницької діяльності під забудову, таким чином обмежуючи права юридичних осіб та тих осіб, які придбають землю з іншою метою.

Порядок проведення аукціонів при передачі в оренду земельних ділянок, які перебувають у державній чи комунальній власності, в Земельному кодексі України та Законі України «Про оренду землі» взагалі відсутній. Логічніше уявити, що вони мали б проводитись у порядку, передбаченому главою 21 Земельного кодексу України, як і при продажу землі. Але продаж і оренда – це дві різні речі, а тому Законом мають бути передбачені відповідні нюанси.

Цьогорічні зміни до Земельного кодексу України дали можливість поповнити перелік неврегульованих положень, а відтак – створенню нових корупційних схем земельного ринку. Наприклад, відтепер цілком законно можна здобути земельну ділянку через релігійні організації та громадські організації у сфері культури і мистецтв, адже, згідно зі ст. 124 Земельного кодексу України, такі організації поза аукціонами можуть набувати право оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності. Земельний кодекс при цьому не вказує яким має бути цільове використання даної земельної ділянки, та, що може бути на ній збудовано. А тепер уявіть, скільки у нас в Україні зможе з’явитись от таких «релігійних» та «громадських» організацій, які користуватимуться землею на власний розсуд практично без жодних обмежень. 

Законом передбачені ще й інші «пільгові» умови для тих, хто має надмірне прагнення отримати в оренду або придбати землю, оминаючи довгий шлях процедури земельних аукціонів. Ось приклад чудової лазівки для тих, хто почав оформляти землевідвід до вступу в дію даних змін – відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується і набувається відповідно до закону. Посилаючись на те, що ваше право на землю, гарантоване Конституцією України, порушене, ви маєте всі підстави для вирішення справи на вашу користь. 

Проте навіть за відсутністю порядку проведення земельних торгів, деякі регіони України намагаються втілити в житті практику проведеннях аукціонів. 15 серпня 2008 року в Севастополі відбувся перший цього року земельний аукціон. На ньому було виставлено 8 ділянок загальною площею 16,8 га із стартовою вартістю 17,8 млн. грн., проте, 7 ділянок було знято з торгів, оскільки на їх купівлю не було претендентів. А вже 19 вересня в Севастополі заплановано проведення чергового аукціону з продажу права оренди на земельні ділянки. Влада Севастополя планує  виставити 11 ділянок. Про своє бажання поновити проведення земельних аукціонів у вересні 2008 року заявило Управління природних ресурсів і регулювання земельних стосунків Львова. В даний час проводиться підготовка земельних ділянок до продажу.

При цьому на практиці результати даних аукціонів дуже легко оспорити, аби були час та бажання. Зазвичай, аукціони у регіонах проводяться на підставі порядку та рішень, розроблених місцевими радами. Посилаючись на відсутність у особи, яка проводила аукціон ліцензії на здійснення такої діяльності, та відсутність законодавчого закріплення порядку проведення даного аукціону, органи прокуратури можуть з легкістю оспорити проведення будь-яких земельних торгів.

Крім того, посилаючись на  п. 1 ст. 137 Земельного кодексу України, який визначає, що аукціони проводяться не раніше 30 днів з моменту опублікування у пресі офіційної інформації про виставлення на земельні торги земельних ділянок, а також розміщення на таких земельних ділянках рекламних щитів з офіційною інформацією, можна з легкістю довести, що ви не були належним чином повідомлені про проведення даних аукціонів, а тому не змогли прийняти у них участь, чи порушено ваші права та інтереси. Адже Кодексом не визначено, у якому саме засобі масової інформації повинно публікуватись оголошення, а тому при зверненні до суду необхідно зробити наголос на те, що інформація була надрукована не «у тому» засобі  масової інформації, або ж була надрукована у неповному вигляді, внаслідок чого ви не мали можливості взяти участь у даному аукціоні. Це ж саме стосується розміщення рекламних щитів з офіційною інформацією. 

Аналізуючи ситуацію, треба визначитись з таким питанням, чи потрібні в Україні взагалі земельні аукціони? Адже, відповідно до ст. 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та природні ресурси, які знаходяться в межах території України є об’єктами власності Українського народу. Право власності на землю гарантується – кожен громадянин має право користуватись природними об’єктами права власності народу відповідно до закону. Чи не є випадково  введення земельних аукціонів  обмеженням таких прав Українського народу як суб’єкта власності української землі? Чому органи державної влади та місцевого самоврядування, які від імені Українського народу, здійснюють права власника землі, мають продавати нашу ж землю іноземним державам та юридичним особам? Дане право їм відтепер надано статтею 129 Земельного кодексу. Не простіше було б здавати нашу землю тим же особам в довгострокову оренду, закріпивши на законодавчому рівні порядок та підстави передачі земельної ділянки в  довгострокову оренду іноземним інвесторам. Шляхом запровадження такої процедури ми зможемо не тільки з акумулювати кошти для інвестування в нашу економіку і сільське господарство, забезпечити населення необхідною кількістю робочих місць, а також стати на один рівень з країнами ЄС.

Можливо, проведення земельних аукціонів дійсно забезпечить нам законність і відкритість земельного ринку, та дозволить зекономити час і кошти, проте, без відповідної законодавчої бази та продуманої стратегії відносно їх запровадження, говорити про це зарано. Парламенту, уряду та Президенту України давно вже пора забути про свої власні амбіції, і згадати інтереси свого народу, який, до речі, є єдиним джерелом влади в нашій країні. Принаймні, так нам гарантує Конституція.

Володимир Гошовський, Голова Національної правової палати, народний депутат України IV скликання