Газета «Слобідський край», 30.08.2003, №152

Нацiональнi особливостi адресної допомоги

Пунктом 17 Бюджетної резолюції–2004 Кабінет Міністрів дав зрозуміти, що продовжувати витрачати великі суми бюджетних коштів на численні пільги різним категоріям громадян держава в наступному році не має наміру. Верховна Рада підтримала ініціативу уряду з проведення соціальної реформи й Основні напрямки бюджетної політики на 2004 рік затвердила.

Наміри Кабміну покінчити раз і назавжди з руйнівної для держбюджету пільговою системою соціального забезпечення виглядають рішучими. Утім, досвід попереднього року, у Бюджетній резолюції якого також був закладений перехід до адресної соціальної допомоги, показує, що не все так робиться, як планується.

Для проведення реформи потрібні додаткові кошти – причому, з того ж держбюджету, у якому їх немає і не передбачається. Принаймні, питання фінансового забезпечення реформи ні уряд, ні новостворена Міжвідомча координаційна комісія з питань заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню поки не коментують.

Однак недавно проведене Міністром праці і соціальної політики Михайлом Папиєвим засідання цієї комісії довело, що уряд не дає проблемі за традицією тихо «зійти на ні». Так що можливість перебудови вже в 2004 році системи соціальної допомоги в Україні з пострадянського на європейський лад існує.

У цьому контексті вважаю за необхідне звернути увагу громадськості на деякі особливості національного законодавства. У нормативно-правових актах України, що регулюють сферу соціального захисту населення, при детальному вивченні виявляються цікаві нюанси в механізмі визначення величини соціальних виплат. Якщо припустити, що діючі нині принципи збережуться після проведення реформи, то до уряду, що так наполегливо пропонує країні ліквідувати пільги, може виникнути ряд досить гострих питань. До Верховної Ради третього скликання, що у процесі виконання свого законодавчого боргу прийняла ряд дуже далеких від ідеалу соціальних законів, вони є вже зараз.

Історичний екскурс у глиб проблеми

Почнемо з того, що адресна допомога в Україні вже існує, а механізм її надання – законодавчо закріплений і діє вже 3 роки. Саме це і дає нам сьогодні право судити про те, які будуть наслідки заміни всіх існуючих пільг. Оцінкою ефективності цієї системи може послужити, наприклад, те, що за останні три роки офіційний рівень бідності в країні виріс з 26 до 28%.

Де–юре поняття адресної допомоги було введено Постановою Кабінету Міністрів «Про впровадження адресної соціальної допомоги малозабезпеченим родинам» від 22 лютого 1999 року. Стаття 46 прийнятої в 1996 році Конституції визначила, що соціальні виплати повинні забезпечувати рівень життя, не нижче прожиткового мінімуму, встановленого законом. Однак у той час соціальне законодавство України ще не оперувало такими поняттями, як соціальні стандарти, прожитковий мінімум і т.д. Постанова Кабміну лише обрисувало схему майбутньої системи. Законодавчо врегулювати механізм її роботи стояло парламенту.

15 липня 1999 року Верховна Рада третього скликання прийняла Закон «Про прожитковий мінімум». Згодом в уточнюючому, по суті, Законі «Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії» від 5 жовтня 2000 року прожитковий мінімум буде визначений як базовий соціальний стандарт. Тобто та величина, на основі якої визначаються всі державні гарантії в сфері доходів населення, житлово-комунального обслуговування і т.д.

У Законі 99–ого року ключовими є три пункти:

• прожитковий мінімум установлюється Кабінетом Міністрів і щорічно перед прийняттям держбюджету затверджується Верховною Радою;
• на його основі встановлюються розміри мінімальних заробітний плати і пенсії за віком, допомозі по безробіттю, а також всіх інших соціальних виплат, передбачених законодавством України;
• прожитковий мінімум застосовується для формування державного бюджету і місцевих бюджетів.

24 травня 2000 року Указом Президента були затверджені Основні напрямки соціальної політики на період до 2004 року. Цей документ, зокрема, говорить: «Система соціальної допомоги, що надається сьогодні в Україні, не забезпечує адекватної соціальної підтримки громадян у ринкових умовах у випадку ризику. Реформування цієї системи повинне здійснюватися на основі вироблення нових підходів і критеріїв до оцінки існуючих соціальних програм з метою їхньої раціоналізації і консолідування з обліком бюджетних ресурсів, що існують. Для підтримки найбільш уразливих шарів населення буде введена система гарантованого мінімального сукупного доходу родини».

Одним із завдань, які необхідно виконати для досягнення поставленої мети, саме і назване поглиблення конкретності державної соціальної допомоги через упорядкування пільг і допомоги, що надаються різним категоріям населення, а також реформування нормативно–правової бази надання адресної соціальної допомоги малозабезпеченим родинам і самотнім непрацездатним громадянам на основі обліку їхнього сукупного доходу.

Немов оперативно відгукнувшись на завдання Президента, 1 червня 2000 року Верховна Рада прийняла нормативно–правовий акт, що був по суті пробним проектом соціальної реформи в Україні. Сьогодні можна сміливо стверджувати, що цей проект провалився. Незважаючи на додаткові соціальні виплати, що надав Закон України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим родинам», рівень бідності в країні як і раніше збільшується в середньому на 1,5 – 2% у рік.

Але, більш того, фактично заклавши основи нової системи соціального захисту, народні депутати Верховної Ради третього скликання ухитрилися цим законом нівелювати саму її суть. Парламент одним ударом розправився з вимогами Конституції і закону про прожитковий мінімум. Тепер держава вже не повинна було забезпечувати своїм громадянам необхідний рівень життя – для цього статтею 5 вищезгаданого Закону було введене поняття рівня забезпечення прожиткового мінімуму.

Якщо виплати «не йдуть» до мінімуму, виходить, мінімум «піде» до виплат

Стаття 5 Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим родинам» говорить:

«До стабілізації економічної ситуації в Україні розмір державної соціальної допомоги визначається з урахуванням рівня забезпечення прожиткового мінімуму. Рівень забезпечення прожиткового мінімуму установлюється виходячи з можливостей видаткової частини Державного бюджету України і затверджується одночасно з прийняттям закону про Державний бюджет України на відповідний рік».

Розділити неподільне, зменшити мінімальне! Можливо, народні обранці, що голосували за цей закон, були свято упевнені, що економічна ситуація стабілізується в найближчий термін і розглядали цю статтю закону винятково як короткостроковий компроміс. Але чи був це дійсний пошук чи виходу політичний виверт? Вони зробили те, чого робити було не можна. Вони переступили Конституцію України. Наслідки не змусили себе довго чекати.

Вже у держбюджеті на 2001 рік, виходячи з «дозволу», даного статтею 5 закону про допомогу малозабезпеченим родинам, був установлений рівень забезпечення прожиткового мінімуму в розмірі 50 грн. Це притім, що сам прожитковий мінімум у 2001 році складав 311,3 грн.! Забезпечення на рівні 16% виглядало настільки цинічно, що в справу втрутився Президент. Утім, у відповідь на його розпорядження «Про поліпшення соціального захисту малозабезпечених родин» від 18 квітня 2001 року Верховна Рада збільшила з червня рівень забезпечення лише на 15 грн.

Однак найбільшу тривогу викликає навіть не відсутність тенденції росту рівня забезпечення прожиткового мінімуму (у 2002 році він виріс до 23%, але в 2003 році залишився на колишній оцінці в 80 гривень у порівнянні з прожитковим мінімумом у 342 грн.). Схоже, що ні в уряду, ні у Верховної Ради не виникає навіть думки про відмову від цього компромісного антиконституційного поняття. Притім, що горезвісна «стабілізація економічної ситуації в Україні» за останні три роки неодноразово озвучувалася всіма скликаннями уряду як свідчення їхніх економічних успіхів. Можу припустити, що в проекті державного бюджету на 2004 рік рівень забезпечення прожиткового мінімуму також буде присутній як деякий вже устояний стандарт для нарахування соціальної допомоги. Однак це не дає підстави вважати цю величину стандартом.

Уже згадуваний вище Закон України «Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії», прийнятий 5 жовтня 2000 року (тобто після прийняття закону про допомогу малозабезпеченим родинам, але до твердження держбюджету–2001), не дав визначення поняттю «рівень забезпечення прожиткового мінімуму», не позначив сферу його застосування і не визначив порядок розрахунку. Ця величина як і раніше залишилася «поза законом». Тому що закон про держсоцстандарти і гарантії у своїх положеннях невідступно підкорюється нормам Конституції:

Це означає, що не розмір соціальної допомоги повинен визначатися виходячи з величини видаткової частини бюджету, а навпроти – видаткова частина бюджету, призначена на соціальні виплати, формується виходячи з величини прожиткового мінімуму і даних про кількість громадян, що бідують у державній соціальній підтримці.

Виходячи з вищевикладеного, можна зробити висновок, що закони про державні бюджети на 2001, 2002 і 2003 роки були прийняті з порушенням Конституції України і діючого законодавства. Був потоптаний основний принцип державної політики України – принцип побудови правової соціальної держави (ст. 1 Конституції України).

Знову «хочемо як краще»? А вийде – як завжди?

Коли влада не в змозі забезпечити виконання зобов'язань по соціальному захисту населення, це означає, що варто переглянути саму систему керування економікою країни. Відсутність надходжень коштів у державний бюджет не може служити виправданням порушенню Основного Закону. Зростання заборгованості по соціальних виплатах, розмір яких співвідноситься з розміром прожиткового мінімуму, це недолік державного керування. Якщо ж величина соціальних виплат не тільки не забезпечує громадянам нормального існування, але і установлюється усупереч вимогам Конституції, це означає порушення владою прав громадян. У цьому випадку навіть відсутність бюджетної заборгованості по виплатах не виправдує застосовувані методи.

Завданням народного депутата України не є обвинувачення і покарання. Сьогодні важливо виправити ситуацію, привести законодавство держави у відповідність з вимогами Конституції України. Я розробив проект Закону про внесення змін у діючий закон про допомогу малозабезпеченим родинам. Законопроект передбачає вилучення зі статті 5 поняття «рівень забезпечення прожиткового мінімуму» як неконституційного і права громадян, що порушує, на державну соціальну допомогу. Якщо цей закон буде прийнятий, можна буде говорити про те, що Україна підтвердила свій статус соціальної і правової держави.

Якщо ж у нашому законодавстві «рівень забезпечення прожиткового мінімуму» як і раніше буде присутній як деякий соціальний стандарт, задекларована урядом соціальна реформа може привести до непоправних наслідків.

При існуючих нині «особливостях національного законодавства» у випадку, якщо адресна допомога буде розраховуватися виходячи з величини прожиткового мінімуму, ніщо не перешкодить через визначений час «замінити» її на таку ж адресну допомогу, але вже з розрахунку рівня забезпечення прожиткового мінімуму. Так, підмінюючи одне поняття іншим, виправдуючи невиплати відсутністю засобів у бюджеті, можна остаточно зруйнувати всю систему соціального захисту України. У такій ситуації ліквідація пільг може привести до миттєвого зубожіння широких шарів населення і різкому розшаруванню суспільства. Щоб не допустити цього, необхідно до початку переходу до системи адресної допомоги переглянути всі положення соціального законодавства і максимально убезпечити громадян від можливих негативних наслідків різних політичних компромісів.

Володимир ГОШОВСЬКИЙ,
народний депутат України,
уповноважений представник
депутатської групи «Народний вибір»