Строительство судебных лабиринтов

Под влиянием политической нестабильности судебная система приблизилась к состоянию паралича. В таких условиях судебная реформа, которая только усложнит и без того крайне запутанную систему, принесет больше вреда, чем пользы.

Вопрос законности пребывания в должности председателя Высшего хозяйственного суда Украины (ВСХУ) Сергея Демченко так и повис в воздухе. Неоднократно выносившийся на заседание Верховной Рады он так и не был проголосован, и руководитель ключевой для экономики и делового климата судебной инстанции почти полгода остается нелегитимен. Демченко еще в феврале достиг пенсионного возраста и закон «О статусе судий», и Конституция требуют, чтобы судья, достигший 65 лет, либо сам подал в отставку, либо его должен уволить Высший совет юстиции. Как сообщил «Бизнесу» глава парламентского комитета по правосудию Сергей Кивалов, заявление об отставке Демченко направил в Высшую квалификационную комиссию судов. Но там его больше месяца не могут отыскать. Парламентское обсуждение «дела Демченко» ничем не закончилось. По словам члена комитета Верховной Рады по правосудию народного депутата Сергея Соболева, вопрос на голосование не ставился, из-за того, что выступавших против соответствующего постановления оказалось больше, а значит, необходимое количество голосов не набралось бы. Члены Партии регионов и блока Владимира Литвина ссылались на то, что увольнять в обход Высшего совета юстиции (у которого представление на назначение и увольнение – прямые обязанности) означает посягательство на независимость судебной власти.  Шаткость положения нисколько не смущает самого Сергея Демченко – он вносит представление в парламентский комитет по правосудию на 148 кандидатур на должности судей хозяйственных судов. Но главное председатель ВСХУ принял повтороно принял к рассмотрению спор между акционерами «Днепроэнерго» по вновь открывшимся обстоятельствам. ВСХУ намерен таким образом оспорить уже готовое решение Верховного суда Украины (ВСУ) о незаконности проведения допэмиссии компанией «Донбасская топливно-энергетическая компания», по которой эта дочка СКМ получала бы 40% акций, что нивелировало возможность государства управлять компанией. Борьба за ключевую для экономики и делового климата судебную инстанцию обостряется. На прошлой неделе апелляционный административный суд Киева принял решение о восстановлении в должности бывшего первого заместителя главы Высшего хозяйственного суда Николая Хандулина. Если решение останется в силе, то он автоматически становится главой ВХСУ вместо пенсионера Демченко.

В ситуации, когда смена правящей партии или группы или отдельного лица на всех уровнях – от мэра до премьера - превратилась в ежегодную процедуру, конкуренция за влияние на суды достигла апогея. «Сейчас три центра силы в политической элите пытаются выстроить подконтрольные себе вертикали судов. Секретариат президента Виктора Ющенко проводит собеседование с каждым из рекомендованных Высшим советом юстиции (ВСЮ) кандидатов на первый пятилетний судейский срок. Премьер-министр Юлия Тимошенко рассчитывает контролировать суды через главу Верховного суда Василия Онопенко. Партия регионов руками Сергея Кивалова, возглавляющего парламентский комитет по правосудию формирует корпус судей, назначенных бессрочно», - заявил «Бизнесу» бывший сотрудник аппарата президента Леонида Кучмы. Началась атака и на самого главу ВСУ. На прошлой неделе парламентский комитет по правосудию создал комиссию по рассмотрению действий Онопенко. Основанием для этого была жалоба судьи ВСУ Виктора Шицкого (тоже один из претендентов на должность главы ВХСУ) на имя Сергея Кивалова о том, что Онопенко оказывал на него давление при вынесении решений. Под угрозой блокирования и работа Высшего совета юстиции – часть его членов отозвал Совет судей Украины, что не признали остальные члены ВСЮ. Сейчас никто толком не знает, какие люди являются легитимными членами этого конституционного органа. Этим пользуется группа членов ВСЮ во главе с председателем ВСУ Василием Онопенко, которые просто игнорируют заседания совета.

Параллельно с обесцениванием услуг исполнительной власти возрастает ценность услуг власти судебной. Как рассказывал источник «Бизнеса», уволенные министром экономики Богданом Данилишиным чиновники через три дня пришли на министерское заседание, как ни в чем не бывало – у каждого из них было решение суда о восстановлении. «Наши госорганы перестали выполнять свои официальные функции. Чиновники разбирают всевозможные злоупотребления, споры и конфликты, выясняют законность пребывания в должностях. Заниматься обычными ежедневными делами, у них нет ни времени, ни желания – для этого нужна либо финансовая мотивация, либо политический или административный заказ. Простейшее уголовное дело, где пострадавшего сбили на пешеходном переходе, милиция расследует уже более двух лет. Мой клиент год не может оформить наследство на землю, полученное после смерти прямых родственников. Обращаешься в инспекцию по защите прав потребителей – тебя сразу отправляют в суд. Без юридической помощи общаться с властью гражданину становится все сложнее. Суды просто завалены исками, в которых оспариваются либо действия, либо бездействие власти», - так описал ситуацию в системе юстиции адвокат Дмитрий Лошаков. На местах конкуренция судебных решений дошла до крайней точки –  судьи районного уровня в одном и том же населенном пункте не просто по аналогичному, а по одному и тому же вопросу, выносят противоположные определения.

Напряженная борьба между политиками за суды уже дискредитирует судебную власть и  гарантии того, что именно суд поставит точку в споре, все меньше. Еще в феврале премьер-министр Юлия Тимошенко вообще открыто призвала не выполнять незаконные по ее мнению решения судов, чем показала доходящий до абсурда правовой нигилизм отечественных политиков. По словам заместителя главы секретариата Игоря Пукшина, на сегодня накопилось 2,8 миллиона невыполненных решений судов на общую сумму 33 млрд. гривен. Это значит, что третья ветвь власти входит в коллапс вслед за первыми двумя.

Каждому политику по суду 
За годы после оранжевой революции идея судебной реформы превратилась в лозунг – всякий раз накануне выборов или просто для повышения своего рейтинга политики начинают говорить об острой ее необходимости. Сегодня можно уже объявлять конкурс концепций судебной реформы. Есть два законопроекта – один под авторством народных депутатов Андрея Портнова и Сергея Кивалова, другой - внесенный президентом. Оба проголосованы в первом чтении. Есть даже концепция судебной реформы, выписанная в соответствии с предполагаемым Банковой вариантом ревизии Конституцию (в указе президента о реформировании криминальной юстиции этому вопросу отведен целый раздел). И это притом, что с начала двухтысячных судебная система Украины и так находится в режиме постоянного реформирования. Этот процесс имеет все предпосылки стать бесконечным, который всегда будет приводить к одному результату – необходимость реформы судебной системы будет только возрастать. И все из-за того, что изменения в судоустройство и судопроизводство в Украине вносятся не иначе как под определенную ситуацию и под текущие потребности политиков.

Когда началась большая приватизация для удобства контроля над ожидавшимися судебными разбирательствами, в 2001 году была создана вертикаль хозяйственных судов, в ведение которых были переданы все споры между хозяйствующими субъектами. В этой вертикали были образованы свои квалификационные комиссии, которые занимаются подбором кадров именно для хозяйственных судов. При Леониде Кучме административное влияние на суды было устойчивым, а ключевыми институциями – ВСУ и ВСЮ – руководили лояльные главе государства люди. Сейчас ситуация изменилась – председатель ВСУ Василий Онопенко умеет выстраивать отношения с представителями власти, сохраняя независимость в вопросах влияния на судебную систему. А от оценки Верховным Судом решений судей зависит их дальнейшая карьера. Например, ВСУ в среднем пересматривает 88% решений ВХСУ. Поэтому законопроект №-0893 (внесенный Киваловым и Портновым) предлагает лишить Верховный суд права пересматривать решения Высшего хозяйственного суда  по трем наиболее востребованным направлениям: если решение ВХСУ противоречит Конституции, не соответствует решению ВСУ по аналогичному делу, или при принятии решений по аналогичным делам ВХСУ по-разному применял одну и ту же норму права. При этом в отношении гражданской, криминальной и административной юрисдикций полномочия ВСУ не меняются. «Той централизованной системы контроля над «рынком заказных решений судов», какая была, когда Виктор Медведчук возглавлял президентскую администрацию, больше нет. У политиков есть свой индивидуальный "судейский ресурс", то есть судьи, проведенные ими лично через парламентский комитет или секретариат президента. Политики делятся этим ресурсом друг с другом за деньги или политические дивиденды», - считает адвокат Татьяна Монтян.

Вертикаль административных судов ввели после президентских выборов 2004 года (хотя предусмотрены они были еще малой судебной реформой 2001 года), и начали с высшей инстанции – Высшего административного суда (ВАС). Но на этом процесс застопорился. Ниже кассационной инстанции вертикаль до сих пор не сформирована – из семи необходимых апелляционных судов до сих пор не создан суд в Севастополе. Из предусмотренных на каждую административно-территориальную единицу 27 судов первой инстанции сформировано только десять. Поэтому жалобы  граждан на действия органов власти до сих пор рассматривают общие суды, которые загружены уголовными делами и гражданскими спорами. Но наличие в этой недостроенной вертикали ВАС используется политиками для влияния на избирательный процесс и иски юридических и физических лиц к налоговым органам. Рядовым же гражданам дополнительная  административная юрисдикция, задача которой защищать их интересы перед властью (Кодекс административного судопроизводства (КАС) предусматривает презумпцию виновности органов власти), только добавила проблем.   

Переплетение судебных вертикалей  
«В Советском Союзе бюрократия настолько четко работала, что достаточно было одного суда для решения всех споров. В Украине сначала сделали арбитражный суд, что стало нонсенсом. Арбитраж специально придуман как альтернатива судебному процессу, когда стороны выбирают арбитра для решения их спора. Потом ввели  хозяйственные суды, чего нет ни в одной стране мира. Везде корпоративные споры рассматривает арбитраж. При этом в Украине под каждую отдельную юрисдикцию разрабатывается процесс со своими нормами. После введения административного судопроизводства и постоянного его корректирования ситуация настолько запуталась, что не то что гражданину, опытному адвокату иногда приходится задумываться в какой суд обращаться», - говорит вице-президент коллегии адвокатов Украины Петр Бойко. По словам эксперта Центра политико-правовых реформ Романа Куйбиды, границы между юрисдикциями прописаны так, что на практике каждый раз требуют дополнительного решения, в компетенции какого суда находится тот или иной спор.

Нечеткое разграничение юрисдикций в законодательстве ставит в тупик решение одного из наиболее актуальных вопросов – земельного. По два, а иногда и три государственных акта на один и тот же земельный участок – явление типичное для пригородов Киева. Кому-то отвел участок облсовет, кому-то – сельсовет, кому-то прежние, кому-то – нынешние депутаты. Истцу, который намерен обжаловать действия власти в административном суде, объяснят, что это спор о собственности между двумя хозяйствующими субъектами и отправят хозяйственный суд. Там его вернут в административный суд с противоположной мотивацией – решение принимает субъект властных полномочий. «Некое физическое лицо подало одновременно три иска в разные суды Киева – хозяйственный, административный и Соломенский районный суд. Чтобы получить три судебных решения на выбор, - говорит Петр Бойко. - Законодательство позволяет рассматривать дело по трем юрисдикциям. Статья 157-я КАС разрешает закрыть дело, если в силу вступило решение другого суда между теми же сторонами и по тем же основаниям. Вот судьи и ждут, кто первый примет решение». Путаницу с альтернативной подсудностью дел, которая возникла в результате разветвления судебной системы на руку чиновникам, но не гражданам и бизнесменам.

Антимонопольный комитет Украины (АМКУ), несмотря на то, что непосредственно является субъектом властных полномочий, и споры с ним относятся к административной юрисдикции, добился рассмотрения жалоб на его действия (начисление штрафов, постановления о злоупотреблении монопольным положением и др.) в хозяйственном суде, заручившись разъяснительным письмом ВСУ. Дело в том, что при административном судопроизводстве представители антимонопольного комитета должны  сами отстаивать свою позицию. По словам адвокатов, формулировки и обоснования в постановлениях АМКУ настолько размытые, что сделать это довольно сложно. А в хозяйственном суде эта задача ложится на плечи истца, то есть субъекта предпринимательской деятельности. Получается, что не чиновники оправдывают свои действия, а бизнесмены доказывают их ошибочность.

При всей запутанности нынешней ситуации все существующие сейчас концепции судебной реформы предполагают еще большее усложнение судоустройство. В уже громоздкую систему предлагается ввести еще две кассационные инстанции – по гражданским и уголовным делам (сейчас функции кассации выполняет ВСУ). При этом Верховному суду предлагается оставить право анализировать и разъяснять судебные решения, которые бы стали основанием для принятия решений по подобным делам – то есть создание прецедентов.

Граждан разработки теоретиков запутывают еще больше. Так в соответствии с «президентской» концепцией жалобы на местные госадминистрации будут рассматривать административные суды, а на местные советы – суды общей юрисдикции. Так как административные суды начали заполняться кадрами при президенте Викторе Ющенко, то такое разделение однотипных споров – против субъектов властных полномочий – укрепит контроль Банковой над областными и районными администраций. Но такое перекручивание судебной системы не решает главной проблемы – качества судебных решений.

Судьи несудимые
Система формирования судейского корпуса и анализа его деятельности выстроена исключительно под неформальные договоренности – работать по процедуре, предусмотренной законом о статусе судей, она не может. «При попытке стать судьей хозяйственного суда на первой же стадии я наткнулся на глухую стену. Информацию о реквизитах Высшей квалификационной комиссии, куда необходимо подавать заявление, смог получить только от помощников судей. Сначала глава комиссии (это была одна из судей ВХСУ) вообще отрицала, что она таковой является. В конце концов, после того, как через полчаса она призналась, что возглавляет комиссии, спросила, от кого я. Удивление ее было неподдельным, когда она поняла, что у меня нет никаких рекомендаций, и я сам хочу пройти всю необходимую процедуру, так как имею достаточный опыт адвокатской практики в хозяйственных делах», - поделился своим опытом один из столичных адвокатов. 

Субъективный фактор в подборе судейских кадров работает на всех этапах. К экзаменам претенденты на должность судьи допускаются только после собеседования в квалификационной комиссии (для судов разных юрисдикций разные уровни комиссии – см. схему 1). Сами экзамены проходят в устной форме. После успешной сдачи экзаменов претендент проходит собеседование в Высшем совете юстиции, который рекомендует кандидата либо на утверждение президенту (если это первое назначение на пятилетний срок), либо парламентскому комитету по правосудию (если речь идет об избрании судьей бессрочно). Например, адвокат с десятилетним опытом из города Мукачево, отказавшись платить пятьдесят тысяч долларов, не смогла сдать экзамены. Потом, судьи, которые рассматривали ее иск против квалификационной комиссии, обращались к ней за консультацией при составлении судебного решения.

Но даже успешная сдача экзаменов, прохождение собеседования и получения политического одобрения ничего не гарантируют. После всех этих процедур, соискатель попадает в резерв, откуда его берут на работу в тот или иной суд по совершенном непрозрачным критериям. Если при президенте Кучме действовал указ о том, что соискателю должности в суде необходима рекомендация председателя этого суда (их назначал сам президент), то сейчас, когда председатели избираются судьями, претенденты должны пройти собеседование с заместителем главы секретариата президента по юридическим вопросам Игорем Пукшиным.

Добиться наказания судьи за неправомочное решение практически невозможно. Этим занимается квалификационная комиссия судей. Этот орган не является постоянно действующий, а когда он собирается, большую часть времени посвящает рассмотрению заявок на должности судей. Не говоря уже о том, что судьи почти всегда держатся за корпоративную солидарность. Когда судья принимает решение под заказ, то он обязан провести его по всей вертикали – от местного суда до кассации. В таких ситуациях судья районной инстанции консультируется с судьей апелляционной инстанции, можно ли так или иначе применить закон к конкретному спору. По словам адвокатов с опытом работы следователями в органах прокуратуры, знания и авторитет малозначимы в судебных процессах. «Оптимальный вариант выиграть судебный процесс – свести вместе железобетонное юридическое обоснование и неформальные договоренности. Когда же за заказное решение другая сторона платит такую сумму, что судья не дорожит своим местом и может не оглядываться на вышестоящие инстанции, то шансы выиграть дело почти нулевые», - говорит адвокат Федор Олейник.

Сегодня спор вокруг судебной реформы ведется по поводу того, на ком замкнуть формирование судейского корпуса – на президенте или парламенте. Еще более жаркие дискуссии вызывает вопрос распределения полномочий между судебными инстанциями и разделение дел по юрисдикциям. Для этого политики не жалеют ни времени, ни денег. Так, в поисках способа избавиться от хозяйственных судов и получить контроль над решением корпоративных споров, придумывают две дополнительные кассационные инстанции, чтобы со временем передать в гражданские суды все споры между предпринимателями. При этом простая и здравая идея разгрузить суды за счет прекращения передачи туда дел о взыскании штрафов с водителей до сих пор не реализована.

«Судебная реформа – это далеко не только изменение системы судов. Изменения в судоустройстве должны обеспечить качество и удобство судебных услуг для граждан», - говорит Роман Куйбида. Проблему качества правосудия не решить без изменений системы формирования судейского корпуса, без предоставления судьям не только материальной мотивации, но и защиты от давления. А без очищения законодательства от сотен неоднозначных и взаимоисключающих норм, без его последовательной кодификации, говорить о судебной реформе вообще бессмысленно. «Нечего пенять на неправомочные решения судий, когда в одной из статей закон об НДС одно предложение занимает целую страницу. Судьи интерпретируют споры в рамках законов, которые имеют. Хорошая норма должна быть понятной простому гражданину. Как это было выписано в Римском праве: «один свидетель не есть свидетель» или «нет закона – нет преступления». Все ясно и понятно, и актуально через две тысячи лет», - говорит Петр Бойко.

Владимир Гошовский, глава Национальной правовой палаты
Свободный рынок невозможен без независимого арбитра – судебной системы со своим внутренним контролем. В США судопроизводство построено на прецедентном праве, когда решение одного суда является основанием для принятия решения по однотипному делу в другом суде. Публичность решения судов – хорошая система самоконтроля. Малейшее отступление от закона моментально вызывает общественный резонанс и выносится на рассмотрение Конгресса. Поэтому нам следует усовершенствовать действующее законодательство, в частности, установить адекватную ответственность за преступление или правонарушение, а в отношении судоустройства и судопроизводства чётко распределить категории дел между юрисдикциями. Надо отказаться или хотя бы  максимально сузить круг тех дел, которые могут рассматриваться судьёй единолично, и постепенно перейти к коллегиальному судопроизводству. Следует лишить судей неприкосновенности, и одновременно обеспечить им процессуальную независимость (и материальную тоже) на законодательном и административном уровнях, сделав невозможным давление на них как внутри, так и извне судебной власти.
Для создания реально действующей судебной системы нам нужно не только ориентироваться на  более развитые страны, но и учитывать наш прошлый опыт судоустройства СССР, где народный суд был основным звеном судебной системы. Народные суды действовали в каждом районе. Районные судьи назначались сроком на пять лет областным и городским советом. Основной формой участия граждан в деятельности «народного» суда являлось включение в его состав народных заседателей. Народные заседатели избирались на два и полтора года на собраниях, проводившихся по месту жительства или работы. Наравне с судьей они были наделены правом принимать решения по существу дела на основании законов.
Согласно с Конституцией Украины носителем суверенитета и единым источником власти является народ. Народ избирает Президента и Верховную Раду, как наиважнейшие институции государства. Считаю, что именно народное мнение должно стать ключевым при формировании судебной власти в Украине.
 

Степан Гавриш, первый заместитель Секретаря СНБОУ
При формировании рыночной экономики быстро сделать независимую судебную систему практически невозможно. В условиях быстроменяющейся экономики задача судов, с одной стороны, следить за соблюдением законов,  с другой  - не ограничивать стандарты развития рыночных отношений. Кроме того, к традиционной, глобально покрывшей всю систему, проблеме украинских судов – глубоко эшелонированной коррупции – добавилась и политизация судов. Политические партии часто используют суды в качестве инструмента в постоянной борьбе за власть. Это стало возможно из-за того, что в парламентское большинство формирует корпус судей, назначенных бессрочно, которые задают тон в судах. Поэтому проблема потери единого центра управления страной коснулась и судебной власти. Процессуальная независимость судей еще не означает беспрекословную зависимость судей только от закона. А у нас получается так, что формально никто не «давит» на судью, но все платят. Политическая нестабильность ослабила всю цепь украинской судебной системы – от районных до высших судов, Высшего совета юстиции и парламента.  Звено, которое имеет наивысший индекс стабильности, - президент. Институт президента не подвержен таким кризисам, как парламент, и может достаточно быстро принимать решения. Значит, надо либо стабилизировать парламент, либо расширить возможности президента влиять на формирование судебной власти, как в большинстве демократических стран с президентским правлением.
Несомненно, судебная система и правосудие в целом с процессуальными нормами и законодательством,  нуждается в глубоком реформировании. Но проводить судебную реформу не должны судьи, потому что приоритетными будут не общественные, а корпоративные интересы судейского корпуса. Это задача тех, кто берет на себя политическую ответственность за будущее страны. Как правило, во всем мире, это президент и правящее политическое большинство, которые опираются на консолидированную поддержку общества. Поэтому судебная реформа невозможна без реформы политической власти.

ИРИНА ГАСАНОВА, специально для издания "Правовий тиждень"