«Засекречені» держоргани, або Про право на отримання інформації в органах державної влади

Адміністративне право регулює відносини у сфері діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Одними з найважливіших засад функціонування адміністративного простору мають бути відкритість і прозорість публічної адміністрації. Своєю чергою, прозорість влади – необхідна умова забезпечення передбачених Конституцією України прав громадян на інформацію та участь в управлінні державними справами.

Відповідно до ст. 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, охорони здоров’я населення, захисту репутації або прав інших людей, запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету й неупередженості правосуддя.

Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону України «Про інформацію» (далі – Закон) усі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій. Стаття 10 цього законодавчого акта передбачає, що право на інформацію забезпечується серед іншого обов’язком органів державної влади інформувати про свою діяльність і прийняті рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону офіційна документована інформація, яка створюється в процесі поточної діяльності законодавчої, виконавчої та судової влади, органів місцевого і регіонального самоврядування, належить до інформації державних органів, органів місцевого та регіонального самоврядування. А відмова в наданні такої інформації на інформаційний запит, оформлений за правилами ст. 32 Закону, можлива лише у випадках, визначених ст. 37 Закону, у тому числі за умови, що документи є внутрішньовідомчою службовою кореспонденцією (до якої належать доповідні записки, переписка між підрозділами тощо), пов’язані з розробкою напряму діяльності установи, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю.

 Напускне втаємничення

Непрозорість діяльності органів влади є однією з перешкод на шляху демократичного розвитку української держави. Прикладів порушення або перешкоджання реалізації права на доступ до інформації можна навести безліч: неправомірна відмова органів влади в наданні інформації через її віднесення до інформації з обмеженим доступом, незаконне застосування грифів обмеження доступу до інформації «опублікуванню не підлягає», «не для друку», «для службового користування», ігнорування інформаційних запитів, неналежне виконання органами влади вимоги оприлюднювати інформацію про свою діяльність (у тому числі через мережу Інтернет) тощо.

Чи не єдиною можливістю захистити своє право на інформацію залишається звернення з позовом до суду. Як приклад такого захисту можна навести постанову Львівського окружного адміністративного суду від 04.12.2008 р. у справі № 2а-2011/08. Позивачка Л. Т. звернулася до Галицького районного суду м. Львова з адміністративним позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Севастополі (далі – УМСВУ). Вона вимагала визнати незаконними дії посадових осіб УМВСУ в частині відмови у наданні інформації та зобов’язати УМВСУ надати їй інформацію про кількість подань працівниками УМВСУ до суду на зняття інформації з технічних каналів зв’язку, накладення арешту на поштово-телеграфну кореспонденцію та кримінальних справ, порушених за ст. 145, 162, 163, 168, 182 Кримінального кодексу України. Ухвалою Галицького районного суду м. Львова справа направлена до Львівського окружного адміністративного суду.

Слід підкреслити, що позивачка – координатор Угоди про реалізацію проекту «Моніторинг дотримання ст. 8 Європейської конвенції прав людини в Україні» Львівської обласної організації «Громадянська мережа «Опора», кореспондентка бюлетеня «Точка опори», – щоб дослідити стан дотримання права на недоторканність приватного життя в Україні, скерувала інформаційний запит із проханням надати вищенаведену інформацію на адресу відповідача. У відповідь позивачці повідомили, що запитувана інформація може бути віднесена до відомостей, що містять державну таємницю, а інформація, яка в установленому порядку визнана державною таємницею, не підлягає наданню за інформаційними запитами.

Суд цей позов задовольнив у повному обсязі, обґрунтувавши своє рішення так: «Стаття 1 Закону України «Про державну таємницю» регламентує, що державна таємниця (секретна інформація) – вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою. Віднесення інформації до державної таємниці – процедура прийняття державним експертом з питань таємниць рішення про віднесення категорії відомостей або окремих відомостей до державної таємниці з установленням ступеня їх секретності шляхом обґрунтування та визначення можливої шкоди національній безпеці України у разі розголошення цих відомостей, включенням цієї інформації до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, та з опублікуванням цього Зводу і змін до нього.

Згідно з п/п 4.4.1 Зводу відомостей, що становлять державну таємницю (затвердженого наказом від 12.08.2005 р. № 440), відомостями, що становлять державну таємницю, є відомості за окремими показниками про зміст, форми, методи, організаційні положення, оперативну тактику здійснення органами СБ і внутрішніх справ оперативно-розшукової, контррозвідувальної чи розвідувальної діяльності, розголошення яких створює загрозу національним інтересам і безпеці, та згідно з п/п 4.4.4 Зводу – відомості за окремими показниками про зміст, організацію, результати здійснення комплексу або окремого оперативно-розшукового, контррозвідувального чи розвідувального заходу, розголошення яких створює загрозу національним інтересам і безпеці. При засекречуванні ступінь секретності встановлюється і змінюється залежно від обсягу і важливості відповідних відомостей за рішенням посадової особи, уповноваженої на встановлення грифа секретності…»

Проаналізувавши названі положення, суд дійшов висновку, що за змістом, формою та метою інформація, запитувана позивачкою, не належить до інформації, отримання якої обмежене правилами ст. 37 Закону та вищезазначеними пунктами Зводу, на які посилається відповідач.

Замість висновків

Можна констатувати, що державно-правова практика надання інформації в Україні не відповідає стандартам демократичної держави. Одна з основних причин цього – відсутність закону, який би чітко визначив види інформації з обмеженим доступом і критерії віднесення її до такої. Закон України «Про інформацію» не вирішує цю проблему, а, навпаки, фактично не розмежовує публічну та приватну інформацію, визначаючи конфіденційну інформацію як таку, що може належати органам влади, поширюватися за їхнім бажанням і за передбачених ними умов. Крім того, норми Закону є декларативними і створюють широке поле для зловживань, дозволяючи службовцям обмежувати доступ до інформації на власний розсуд.

Щоб удосконалити законодавство про доступ до публічної інформації, народний обранець Андрій Шевченко подав на розгляд парламенту проект Закону «Про доступ до публічної інформації» № 2763. 12 червня 2009 р. Верховна Ради України прийняла його в першому читанні 323 голосами. У підготовці цього проекту взяли участь представники семи громадських організацій (зокрема, Центру політико-правових реформ, Інституту медіаправа й Асоціації медіаюристів України), які є знаними фахівцями в області інформаційного права. Загалом законопроект має процедурний характер – передбачає процедуру здійснення права на доступ до інформації шляхом подання запитів на неї, а також виконання розпорядниками інформації обов’язку оприлюднювати відомості про свою діяльність.

«Правовий тиждень»