Уряд повинен визначити своє місце на газовому ринку України в рамках проведення реформи

Україна сьогодні знаходиться у стані великих перетворень. Глобальна криза, яка вплинула на весь світ, змусила шукати шляхи переформатування фінансового та банківського ринку, реалізовувати численні проекти по виходу із кризи у промисловості. Не може залишатися поза увагою та цими реформами й газовий ринок. Втім, для того, щоб зрозуміти, які існують передумови для його реформування, перешкоди, особливості і якими можуть бути наслідки, необхідно зазначити декілька моментів.

Перші спроби створення оптового ринку природного газу відносяться на період кінця 90-х років, коли був сформований уряд нинішнього Президента Ющенка та Юлія Тимошенко як віце-прем’єр-міністр спробувала створити концепцію оптового ринку природного газу. Чому не пішло? Перш за все, тому що на той час не було основних складових і передумов для виникнення оптового ринку природного газу.

Перша – політична. НАК «Нафтогаз України» з моменту свого створення 1997 року розглядався завжди всіма президентами і всіма урядами не як бізнес-структура, а як один з ключових факторів для роблення політики. Ситуація не змінилася протягом останніх 10 років. Для порівняння – пройшли вибори в Німеччині і жодна політична сила, ні ХДС, ні ХСС, ні соціал-демократи в своїх  тезах навіть не згадували питання функціонування газового ринку Німеччини чи проблеми компанії E-ONE, аналога нашої НАК «Нафтогаз України». В Україні кожна політична сила, яка йде на вибори, вважає своїм політичним обов’язком включити в свою передвиборчу програму схему управління Нафтогазом, схему укладання договорів з Росією, Туркменістаном, Лівією і т. д. Ця компанія жодного дня не працювала як бізнес. А управління компанією дуже часто здійснювалось не на засадах законів економіки, надрокористування, а мотивувалося політичною доцільністю. 

Друга складова – економічна. «Нафтогаз України» - це унікальна компанія, яка працює одразу в 3 різних секторах національної економіки. Якщо взяти міжнародну систему секторування економіки, то можна виділити промисловість, будівництво, транспорт, добувну промисловість, переробну і так далі. Так от, НАК «Нафтогаз України» функціонує у добувній промисловості через «Укргазвидобування», «Чорноморнафтогаз» і «Укрнафту». НАК функціонує водночас в переробній промисловості і як транспортувальна компанія. І тут варто сказати, що ефективно управляти таким багатопрофільним концерном надто складно, навіть для найпрофесійнішої команди топ-менеджерів. 

Окрім того, на компанію покладено і соціальну функцію. Записавши свого часу до Конституції тезу про те, що Україна є соціально орієнтованою країною, свої соціальні зобов’язання Україна десь на 30% переклала на плечі нафтогазового комплексу. Чомусь досі діють спеціальні тарифи на газ для внутрішніх споживачів, діють спеціальні відпускні тарифи для «Нафтогазу Україна» для реалізації природного газу на внутрішньому ринку. Таким чином, свого часу були створені умови для того, щоб взагалі не дати можливості започаткувати таке питання як газовий ринок. В Україні завжди функціонувало декілька цін на природний газ. Перша ціна – ціна закупівлі природного газу у Газпрому. Ціна політична, ціна відносин Україна-Росія. Друга – ціна видобутку українського газу, який на 75% контролюється «Нафтогаз України», ціна яка штучно встановлювалась урядом далеко не виходячи з його вартості, а виходячи з соціальної доцільності. Третя ціна – крупних газотрейдерів, які час від часу з’являлися на українському ринку, їх змінювали, нищили старих, вводили нових. Ця історія бере свій початок ще від часів ІТЕРи та ЄЕСУ, і закінчується Емфезом і Росукренерго. Третя ціна – по якій газ доходив до споживачів. Різниця між ними складала 2 – 3 рази. Для будь-якого цивілізованого ринку це неприпустимо і не може існувати як догма. В будь-якій цивілізованій країні якщо коливання цін становить більше 20% , то цим питанням повинні займатися відповідні органи і проводити перевірку.

Нарешті, третя складова – іміджева. Річ у тім, що нафтогазовий сектор є одним із найприхованіших секторів України. На ньому дійсно робилися великі ставки, практично всі українські олігархи вийшли з газового ринку. І тому самі газові компанії ніколи не були зацікавлені в тому, щоб прозоро показувати свою роботу, ефективність, ціноутворення і принципи, за якими вони згодні працювати.

Проаналізувавши вищезазначені складові ми підійшли до питання необхідності розроблення не тільки моделі утворення та функціонування ринку природного газу, але й пошуку й аналізу факторів, які необхідно усунути для того, щоб дати можливість цьому ринку в принципі запрацювати, а не вийти на чергову модель чи схему.

Що ж необхідно змінити?

Політична складова. Необхідно чітко усвідомлювати, що на сьогоднішній день основним гальмівним фактором на шляху до цивілізованого ринку природного газу є уряд і Нафтогаз України. Уряд без прізвищ, незалежно від того, хто його очолює, бо кожен прем’єр-міністр є по суті керівником НАК «Нафтогаз України», а Голова правління та наглядова рада НАКу – це є органи, які проводять такі політичні рішення в життя. На сьогоднішній день держава сконцентрувала у своїх руках небезпечно велику кількість функцій по відношенню до газового ринку. В Україні держава відносно до НАК «Нафтогаз України» виступає власником, контролюючи 100% акцій, кредитором, допомагаючи Нафтогазу вирішувати всі свої боргові питання чи то за рахунок емісії Нацбанку, чи то завдяки прямим вказівкам  державним банкам про пряме кредитування укладених Нафтогазом договорів. Держава виступає боржником, оскільки близько 40-50% припадає сьогодні на державний сектор економіки і на бюджетні установи і організації. Держава є контролером і ревізором. Оскільки Нафтогаз перебуває під постійним контролем усіх органів державної влади, які на те уповноважені, починаючи від СБУ та МВС та закінчуючи ДПА і ГоловКРУ. І нарешті остання, п’ята функція держави на нафтогазовому ринку – регулятора і визначальника правил гри.

Така мішанина функцій абсолютно чітко дає зрозуміти – якщо держава не залишить за собою якусь одну функцію, то ніякого ринку не буде в принципі. Тому перед плануванням проведення реформи перш за все необхідно визначити роль і місце держави. Уряд має визначити свою єдину функцію. Від усіх інших доведеться відмовлятися. Держава може залишити за собою функцію регулятора, тоді вона повинна зробити як у більшості європейських держав і оголосити про приватизацію НАК «Натфогаз». Чи в нинішньому вигляді, чи в реформованому. Це вже питання для окремої гілки дискусії. В такому випадку держава повинна відмовитись від функції власника, відмовитись від функції кредитора і боржника, дати можливість НАКу визначати самому свою цінову політику, самому укладати свої договори, самому нести за них відповідальність, а якщо не вистачає коштів, то шукати, де їх взяти.

Можливий інший варіант розвитку, коли держава буде розробляти закон, підзаконні акти і виступатиме по суті модератором ринку на нормативній основі. Відмовившись від функції регулятора держава таким чином відпустить ринок на саморегулювання, залишившись власником нафтогазової компанії. Тоді Нафтогаз і держава через нього стане рівноправним гравцем ринку, не втручатиметься ні в які процеси. Практично по дещо такій схемі з певними специфіками і особливостями функціонує вітчизняний оптовий ринок електроенергії, на якому в принципі основу ринку складає договір учасника оптового ринку електричної енергії, який спочатку підписали близько 500 суб’єктів, потім до нього додалися близько 900 і саме цей договір є основою всіх відносин. Між тими, хто виробляє, між тими, хто транспортує, між тими, хто забезпечує диспетчирування, між тими, хто доводить локальними мережами до споживача і споживачами.  Там роль держави зведено до функції власника кількох контрольних пакетів акцій в певних обленерго. Але з 95 року цей ринок працює практично без закону, є 2 чи 3 статті закону «Про електричну енергію», де держава задекларувала, що такий ринок існує як об’єднання суб’єктів ринку, які визначають правила гри. Це дві такі моделі.

Що стосується економічної складової. Реалізуючи будь-яку модель формування газового ринку, необхідно глибоко проаналізувати економіку такої компанії як НАК «Нафтогаз Україна», яка може бути як генератором ринкових реформ, так і надійним гальмом, що не дасть можливості ні на міліметр просунутись на цьому шляху. НАК «Нафтогаз України» має дуже великі і серйозні внутрішні проблеми. Перша з них – управлінська, яка стає очевидною в результаті аналізу абсолютно різних ринків, управлінням яких займається НАК «Нафтогаз України» - нафта і газ.

Нафтовий ринок вже давно утворився. Провідну роль на ньому грають російські компанії. І Нафтогаз, контролюючи 50%  в «Укрнафті», і магістральну трубу, якою користуються не всі постачальники нафти в Україні, по суті три роки веде боротьбу за можливість скликати збори акціонерів. На цьому ринку держава вже практично нічого контролює. А тому цей нафтовий хвіст, який відволікає багато управлінських ресурсів, але дає дуже мало результату, необхідно відсікти найпершим. Це вже тема окремої дискусії, чи залишати 50% нафтової компанії, чи продавати. 

Дискусії щодо розширення участі приватних компаній у роботі газового сектору спровокували думку, що коли в нашій державі буде створено газовий ринок, то ціна злетить до висот. Різні експерти прогнозують різний рівень підвищення цін. Проте такі прогнози не підтверджені жодними розрахунками, а тому є лише приватним експертним припущенням. Ціни можуть як піднятися, так і впасти. Оскільки єдине для чого створюється ринок – отримати справедливу ціну на газ, яка буде рівнянням інтересів добувників газу, транспортерів, постачальників і споживачів. І ринок таку ціну вирівнює.

Проводячи паралелі із реформуванням ринку електроенергії можна згадати як в 96 році були такі ж самі перестороги. Також були припущення, що з ціни 2,5 центи за кіловат годину, вартість злетить до 5, буде як в Європі. Минуло вже 14 років – ціна піднялася до 3, як у Європі не стало. Оскільки є таке ринкове поняття як можливості споживачів. Якщо виставити ціну у 450 доларів за природний газ, то рівень платежів впаде до 5%, якщо газові компанії «поумерят свои аппетиты» і виставлять 150 доларів, то на ринок потрібні будуть ще вливання і ми будемо запрошувати західні компанії покрити свої потреби в газі. Бо тоді газом буде топити і споживати промисловість значно більше, ніж електроенергію. Чому зараз більшість відмовляється від газу та переходить на електроенергію? Бо невигідно. Якщо ціна газу впаде до справедливого рівня, то знову запрацюють цукрові заводи на газі. На початку лише формування концепції реформування ринку природного газу важко прогнозувати ціновий рівень. Але використовувати аргумент, що ціна буде неодмінно високою – несправедливо і цинічно.

Переглядати цінову політику необхідно і в такій важливій сфері як національний газовидобуток. Державі потрібно дуже уважно придивитись до цієї сфери. На жаль, ми маємо у державній власності чи не найменш ефективну компанію в світі. Чому? Мабуть тому, що державна, тому що немає контролю, тому що немає власника. Варто наголосити той факт, що досі немає жодної схеми ціноутворення, навіть на рівні методичних вказівок, на рівні інструкцій, які допомогли б зрозуміти чому в одній компанії одна собівартість, а в другій – інша. Скажімо, в 98-99 роках на ринку електроенергетики вже проводили подібну роботу, існує така схема як затвердження тарифу. Не тому, що там є монопольні складові, а для того, щоб усі споживачі бачили, за що вони сплачують.

Є НКРЕ, вона встановлює для всіх граничну ціну. Так, практично для кожного облгаза можна встановлювати ціну. По якій схемі? Всі добувачі приходять і приносять всі свої витрати. При загальному засіданні, можливо за участю журналістів, кожна компанія повинна доводити необхідність своїх витрат. Тоді комісія визначає рівень, вище якого компаніям не дозволено буде реалізовувати. Тоді дійсно не виникатиме ситуації, яка була в середині 90-х, коли одна компанія спробувала покласти на собівартість супутникову систему зв’язку для свого топ-менеджменту. Так і в нинішніх умовах, якщо газова компанія хоче працювати на газовому ринку, то вона повинна прийти і показати, що в ціні газу в неї не висить вартість автомобільного парку свого керівництва. Тоді ми отримуємо приблизно економічно обґрунтовані ціни на природний газ. Тоді компанії вимушені будуть працювати не по сьогоднішній схемі: хто з ким домовився, а дійсно на ринкових або передринкових умовах.

Сьогодні газові родовища України залишають видобуток на родовищах із рівнем вичерпаних запасів 68-70% ресурсу. Показник для провідних компаній світу – 90-95%. І не в умовах видобутку в Харківській чи Івано-Франківський областях, а в умовах видобутку в океані чи на Сахаліні. Тобто ми 20% ресурсу втрачаємо. Якщо взяти в цифрах, то видобуваючи 20-21 млрд. кубометрів природного газу щорічно близько 4 млрд. ми кидаємо. Спроба проаналізувати ситуацію із нафтогазоносними надрами була у 2002 році, коли при Національній Раді безпеки і оборони було створено спеціальну комісію з перевірки стану користування нафтогазоносними надрами. Її висновки були просто жахливі для суб’єктів ринку. Якщо в середньому по Україні рівень тіньового сектору становить близько 30%, то у сфері нафтогазодобичі це приблизно 70%. Що там діється не вдалося з’ясувати тоді, і навіть досі. Національна газодобича – це основа енергетичної незалежності України. А тому цей сектору повинен посідати одне з пріоритетних місць у проекті реформи газової сфери, повинні бути створені умови для зниження інвестиційних бар’єрів.    

Наступна економічна складова реформи повинна стосуватися схеми реалізації природного газу. Вся реалізація газу йшла через систему обл.- і міськгазів.  В одній області один, в іншій області є обл.- і міськгаз. А в Тернопольській області взагалі розбили на райгаз. Тобто в нас не було з самого початку створено єдиної системи, єдиного підходу. Виявлялося так – обласні газові компанії і міські виступали кінцевим елементом до споживача і займалися реалізацією природного газу, яким їм ніколи не належав. Схема реалізації була побудована таким чином, що на першому етапі збирання схеми – обл.- і міськгази мали змогу відбирати всі кошти, щоб покрити свої власні потреби. В результаті чого виникла ситуація, коли до видобувної компанії доходить копійка, а всі гроші осідають в облгазі. До того ж вони дуже швидко змінили форму власності і вийшло, що без конкурсів, без приватизації у нас 75% облгазів без жодних зобов’язань по модернізації газопровідної труби перейшли в приватні руки. Зараз ми цю систему реалізації не контролюємо.

І нарешті – іміджева складова. Незважаючи на те, що 75 і більше % ринку формується НАК «Нафтогаз України», або по схемі Нафтогаз + Газпром, 25% мають солідаризуватись та прийти до єдиної тези: так працювати далі неможливо. Треба обов’язково сідати за свою економіку і за «круглим столом» кожна компанія повинна показати іншим учасникам ринку свою ціну: як вона формується, на що вона формується, які витрати потрібні для інтенсифікації тих чи інших родовищ, які затрати є марними. Поки кожна компанія показує білий і сірий сектор, а також має чорний сектор, який вона ніколи нікому не показує – ринку не буде. Оскільки для створення ринку повинні бути цінові заявки, які будуть йти на ринок. А якщо будуть «квазі» цінові заявки, то будуть демпінгові схеми, коли одна компанія зможе зареєструватися на яких-небудь островах, не платити податки, і в той же час працювати в одному ринку з українським НАК «Нафтогаз України». Звичайно, що в них буде дельта приблизно відсотків 50-60. І таким чином вона ринок або обвалить, або інших пожене з ринку. Це буде перехід газового господарства під іншу структуру, а не перехід газового сектору на роботу в ринкових умовах. Це те, що ми мали декілька останніх років, коли у нас на газовому ринку був той чи інший посередник. Був Росукренерго, яке виставляло ціну на 30 доларів дешевше, була ІТЕРА, яка мала спеціальні умови, які дозволяли всіх інших з ринку витіснити. Причому неринковим механізмом.

Тому весь процес створення ринку, підготовки основних положень, які будуть регулювати ринок, має йти абсолютно відкрито, абсолютно прозоро. Не на закритих засіданнях, не у чиновничих кабінетах, а необхідно збирати всіх учасників ринку за круглий стіл, створювати насамперед з учасниками ринку робочу групу, які цю проблему знають не теоретично, і тільки тоді можна буде окреслити передумови для створення ринку, умови функціонування ринку не заведуть цей ринок у тінь, а будуть функціонувати на прозорих умовах. Потрібно чітко розділити, що всі питання, які стосуються функціонування ринку природного газу, необхідно звести в одному акті. Створюючи законопроект «Про функціонування ринку природного газу» ми повинні ліквідувати існування таких автономних актів як Закон «Про нафту і газ», частину положень Кодексу про надра, Закон «Про трубопровідний транспорт» і т.д. Нехай навіть це буде не про основи функціонування ринку, а хай це буде якийсь умовно кажучи Газовий кодекс. Але лише тоді ми отримаємо несуперечливе середовище.

Володимир Гошовський, Голова Національної правової палати